事故應急管理理論框架

　　傳統(tǒng)的突發(fā)事件應急管理注重發(fā)生后的即時響應、指揮和控制，具有較大的被動性和局限性。從21世紀70年代后期起，更加全面更具綜合性的現(xiàn)代應急管理理論逐步形成，并在許多國家的實踐中取得了重大成功。無論在理論上還是實踐上，現(xiàn)代應急管理主張對突發(fā)事件實施綜合性應急管理。

　　突發(fā)事件應急管理應強調(diào)全過程的管理。突發(fā)事件應急管理工作涵蓋了突發(fā)事件發(fā)生前、中、后的各個階段，包括為應對突發(fā)事件而采取的預先防范措施、事發(fā)時采取的應對行動、事發(fā)后采取的各種善后措施及減少損害的行為，包括預防、準備、響應和恢復等各個階段，并充分體現(xiàn)“預防為主、常備不懈”的應急理念。

　　應急管理是一個動態(tài)的過程，包括預防、準備、響應和恢復4個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎之上，因而預防、準備、響應和恢復的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了重大事故應急管理的循環(huán)過程。

　　一、預防

　　在應急管理中預防有兩層含義，一是事故的預防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質(zhì)安全；二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預先采取的預防措旋，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險物品的存量、設置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

　　二、準備

　　應急準備是應急管理工作中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應急準備是指為有效應對突發(fā)事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備。在《突發(fā)事件應對法》中專設了“預防與應急準備”一章，其中包含了應急預案體系、風險評估與防范、救援隊伍、應急物資儲備、應急通信保障、培訓、演練、捐贈、保險、科技等內(nèi)容。

　　應急準備工作涵蓋了應急管理工作的全過程。應急準備并不僅僅針對應急響應，它為預防、監(jiān)測預警、應急響應和恢復等各項應急管理工作提供支撐，貫穿應急管理工作的整個過程。從應急管理的階段看，應急準備工作體現(xiàn)在預防工作所需的意識準備和組織準備，監(jiān)測預警工作所需的物資準備，響應工作所需的人員準備，恢復工作中所需的資金準備等各階段的準備工作；從應急準備的內(nèi)容看，其組織、機制、資源等方面的準備貫穿整個應急管理過程。

　　三、響應

　　應急響應是指在突發(fā)事件發(fā)生以后所進行的各種緊急處置和救援工作。及時響應是應急管理的又一項主要原則。

　　《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生以后的應急響應工作要求。第四十八條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當針對其性質(zhì)、特點和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施。”

　　《突發(fā)事件應對法》第四十九條進一步規(guī)定了事故災難應對處置的具體要求，內(nèi)容如下：“第四十九條自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：

　?。ㄒ唬┙M織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；

　?。ǘ┭杆倏刂莆ｋU源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施；

　?。ㄈ┝⒓磽屝薇粨p壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施；

　?。ㄋ模┙够蛘呦拗剖褂糜嘘P(guān)設備、設施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護措施；

　?。ㄎ澹﹩⒂帽炯壢嗣裾O置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調(diào)用其他急需物資、設備、設施、工具；

　?。┙M織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務；

　?。ㄆ撸┍Ｕ鲜称贰嬘盟?、燃料等基本生活必需品的供應；

　?。ò耍┮婪◤膰缿吞幎诜e居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價格，維護市場秩序；

　　（九）依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護杜會治安；

　?。ㄊ┎扇》乐拱l(fā)生次生、衍生事件的必要措施。

　　應急響應是應對突發(fā)事件的關(guān)鍵階段、實戰(zhàn)階段，考驗著政府和企業(yè)的應急處置能力。尤其需要解決好以下幾個問題：一是要提高快速反應能力。響應速度越快，意味著越能減少損失。由于突發(fā)事件發(fā)生突然、擴散迅速，只有及時響應，控制住危險狀況，防止突發(fā)事件的繼續(xù)擴展，才能有效地減輕造成的各種損失。經(jīng)驗表明，建立統(tǒng)一的指揮中心或系統(tǒng)將有助于提高快速反應能力。二是加強協(xié)調(diào)組織能力。應對突發(fā)事件，特別是重大、特別重大突發(fā)事件，需要具有較強的組織動員能力和協(xié)調(diào)能力，使各方面的力量都參與進來，相互協(xié)作，共同應對。三是要為一線應急救援人員配備必要的防護裝備，以提高危險狀態(tài)下的應急處置能力，并保護好一線應急救援人員。

　　四、恢復

　　恢復是指突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作。恢復工作包括短期恢復和長期恢復。

　　從時間上看，短期恢復并非在應急響應完全結(jié)束之后才開始，恢復可能是伴隨著響應活動隨即展開的。很多情況下。應急響應活動開始后，短期恢復活動就立即開始了，比如，一項復雜的人員營救活動中，受困人員陸續(xù)獲救，從第一個受困人員獲救之時起，其飲食、住宿、醫(yī)療救助等基本安全和衛(wèi)生需求應當立即予以恢復，此時短期恢復工作就已經(jīng)開始了，而不是等到所有受困人員全部獲救之后才開始恢復工作。從以上角度看，短期恢復也可以理解為應急響應行動的延伸。

　　短期恢復工作包括向受災人員提供食品、避難所、安全保障和醫(yī)療衛(wèi)生等基本服務。

　　在短期恢復工作中，應注意避免出現(xiàn)新的突發(fā)事件?！锻话l(fā)事件應對法》第五十八條規(guī)定：“突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應急處置措施，同時采取或者繼續(xù)實施必要措施，防止發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件。”

　　長期恢復的重點是經(jīng)濟、社會、環(huán)境和生活的恢復，包括重建被毀的設施和房屋，重新規(guī)劃和建設受影響區(qū)域等。在長期恢復工作中，應汲取突發(fā)事件應急工作的經(jīng)驗教訓，開展進一步的突發(fā)事件預防工作和減災行動。

　　恢復階段應注意：一是要強化有關(guān)部門，如市政、民政、醫(yī)療、保險、財政等部門的介人，盡快做好災后恢復重建；二是要進行客觀的事故調(diào)查，分析總結(jié)應急處置與應急管理的經(jīng)驗教訓，這不僅可以為今后應對類似事件奠定新的基礎，而且也有助于促進制度和管理革新。